Круглов Владимир Николаевич "Экономическое районирование как одна из форм организации территории РСФСР: опыт, проблемы, итоги (1920-е — начало 1990-х гг.)"


научный сотрудник Института российской истории РАН

 

Образование СССР формально завершило объединение под властью большевиков большей части территории бывшей Российской империи. Предстояло перейти к решению задачи создания нового административно-территориального деления (АТД). Необходимость этого была постулирована большевиками практически сразу после прихода к власти, уже в декабре 1917 г., а в конце 1919 г. началась подготовительная работа — причем подчеркивалось, что проводиться она должна на строго научных основаниях[1]. Для работы над проектом создавалась Комиссия по районированию России, деятельность которой проходила в связке с Административной комиссией ВЦИК и Госпланом. Как таковой, их проект деления территории страны на районы (т.н. районирования) напрямую увязывался с осуществлением амбициозного плана ГОЭЛРО. Т.е. будущее устройство страны должно было быть подчинено, прежде всего, задаче восстановления народного хозяйства и развития производительных сил. Лениным специально формулировалось требование «учета хозяйственных условий, климатических, бытовых, условий получения топлива, местной промышленности и т.д.»[2]

Проект районирования советской России был обнародован в 1922 г., а в 1923 г. началась работа по его претворению в жизнь, которая продлилась до 1929 г. Главной задачей стала повсеместная замена прежнего, трехступенчатого устройства (по нисходящей: губерния → уезд → волость) на новое, предложенное специалистами Госплана: область → округ → район. Однако это не было простое переименование звеньев. Административные единицы (области) одновременно становились одновременно и экономическими, а округ и район — их территориальными хозяйственными звеньями. Таким образом, совмещались функции политического и экономического управления.

В результате районирования к 1929 г. Российская Федерация состояла из 23 субъектов. Это, прежде всего, «госплановские» области (Ленинградская, Западная, Московская, Ивановская промышленная, Центрально-Черноземная, Уральская) и края (Северный, Нижегородский, Средне-Волжский, Нижневолжский, Северо-кавказский, Сибирский, Дальневосточный). Края отличались от областей тем, что в их состав, наряду с «русскими» территориями, входили национальные автономии, а их внешние границы были одновременно частью государственной границы Союза[3].

Это была первая попытка организации территории страны на научной основе. Причем, по мнению специалистов, первая не только в российской, но и в мировой истории. Отмечается новаторство идеи совмещения экономического и административного аспектов[4]. Реформа видится «реальной попыткой разделения функций управления между центральными и региональными органами, реальной попыткой децентрализации управления»[5], наделения регионов широкой самостоятельностью в хозяйственных вопросах. И именно созданные в ходе данной реформы административно-хозяйственные районы послужили базой для территориального планирования развития экономики в дальнейшем[6].

Однако быстро выяснилось, что получившееся в результате устройство не отвечает задачам политического управления: новые области и края отличались огромными масштабами, что в условиях плохого состояния инфраструктуры и проблем с комплектованием управленческого аппарата затрудняло повседневное ведение дел на местах. Кроме того, организованные на основе экономических расчетов, обладавшие серьезной ресурсной базой и промышленным потенциалом, территории неизбежно стимулировали амбициозность их руководителей. Это, в свою очередь, вызывало беспокойство высшего руководства: чрезмерный рост их влияния и авторитета создавал явную угрозу целостности страны. Наконец, устройство на основе экономических районов вступило в противоречие с нарастающей ведомственностью, централизованным отраслевым принципом управления народным хозяйством (т.е. через систему союзных наркоматов и объединений)[7]. Последнее считалось наиболее соответствующим потребностям оперативного и эффективного проведения курса на индустриализацию и коллективизацию.

Все это предопределило достаточно резкую смену вектора преобразований. Области начали подвергаться разукрупнению. Задачей провозглашалось «максимально обеспечить оперативность и конкретность в административно-хозяйственном управлении»[8], хотя, по мнению некоторых исследователей, «под новыми лозунгами осуществлялся старый принцип: “разделяй и властвуй”. Сознательно и целеустремленно страну делили на мелкие единицы, не способные существовать самостоятельно, без опеки центра»[9].

Впрочем, идея экономического районирования не исчезла. В конце 1930-х гг. в структурах Госплана оформляется проект комплексного развития крупных экономических районов — некоторые специалисты считают его своего рода реакцией на дробление «госплановских» областей[10]. Эта макрорегиональная концепция получила поддержку руководства страны и оказалась отражена в принятом на XVIII съезде ВКП(б) третьем плане хозяйственного устройства — с его помощью предполагалось решить проблему производственно-территориальных отношений[11]. В 1939—1940 гг. плановики и сотрудники Академии наук СССР провели работу по группировке территории страны в 13 основных экономических районов. С ориентацией на них отныне предполагалось планировать развитие народного хозяйства. Однако война и длительный восстановительный период помешали практическому применению данной разработки.

Возрождение идеи организации территории страны на научных основаниях приходится на вторую половину 1950-х гг. В ходе «реформы управления народным хозяйством» (1957 г.) подверглись упразднению отраслевые министерства, бывшие причиной ликвидации результатов районирования в 1930-е гг. Территорию СССР разделили на 105 экономических административных районов, из которых 70 пришлись на РСФСР[12]. В них вошли одна или несколько соседствующих административно-территориальных единиц, представлявших собой единый хозяйственный комплекс. Однако на сей раз районирование не заменяло уже существующее АТД. Оно действовало параллельно ему, будучи призвано обеспечить комплексный подход к хозяйственному развитию территорий.

Идея экономических районов возродилась в 1961 г., когда по предложению Госплана СССР была утверждена новая сетка, включавшая в себя 17 районов. Основой для нее послужили в том числе и наработки конца 1930-х гг.: так, около половины новых районов — расположенных преимущественно на востоке — были сформированы именно тогда[13]. В 1963 г. сетка была уточнена, численность районов выросла до 18[14]. Территория РСФСР делилась на 10 экономических районов (Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный)[15]. Однако они были сформированы строго в границах уже существующих республик, так что экономическая составляющая в данном случае все же отступила перед административно-политическими соображениями. Больше того, такая жесткая увязка районирования с границами ССР ставила барьер межрегиональной интеграции на пространстве Союза и скорее способствовала размежеванию республик, нежели их сплочению в рамках единого государства.

Вскоре подверглась укрупнению система экономических административных районов: на рубеже 1962—1963 гг. на базе нескольких таковых сформированы более крупные единицы. В результате численность районов по СССР сократилось более чем вдвое (со 105 до 43), в РСФСР — с 70 до 24-х[16]. Процесс укрупнения был запущен Н.С. Хрущевым, который заявил, что «сложившееся к настоящему моменту административное деление утратило свое прежнее значение» и что «задача обеспечения высококвалифицированного оперативного руководства… требует укрупнения административных районов»[17]. Эти установки прямо вытекали из содержавшегося в новой Программе КПСС (1961 г.) положения о том, что «границы между союзными республиками в пределах СССР все более теряют свое былое значение, поскольку все нации равноправны, их жизнь строится на единой социалистической основе… все они объединены общими жизненными интересами в одну семью и совместно идут к единой цели — коммунизму»[18].

Таким образом, заявлялась возможность пересмотра принципов АТД советского государства. Причем наиболее вероятным при таком обороте дел представляется именно возвращение к районированию образца 1920-х гг. как основе нового регионального устройства СССР. Такая мера соответствовала бы духу периода «коммунистического реформизма» с его лозунгами возвращения к «ленинскому наследию»[19]. Однако после отстранения Хрущева осенью 1964 г. началось свертывание его хозяйственной реформы, а том числе было принято решение о возвращении к отраслевому принципу управления народным хозяйством СССР. Экономические административные районы прекратили свое существование.

Новый подъем интереса к научной организации территории страны происходит в 1970-е гг., когда особую остроту приобрели проблемы интенсификации экономики, а также реализации программ адресной поддержки отдельных регионов (Нечерноземье, Крайний Север, Западная Сибирь). Представителям научного сообщества именно районирование виделось наиболее предпочтительным способом решения многочисленных трудностей: «…настало время для того, чтобы существующее административно-территориальное устройство в большей степени основывалось на экономическом районировании, а последнее строилось на объективной научной базе»[20]. В лексику официальных документов партийных и государственных органов из арсенала экономической географии перекочевало понятие «территориально-производственный комплекс» (ТПК): совокупность расположенных рядом друг с другом взаимосвязанных производств. Причем в решениях XXIV и XXV съездов КПСС (1971 и 1975 гг.) указывались некоторые уже сформированные комплексы, обращалось внимание на «прогрессивность процесса территориально-производственного комплексирования в стране»[21].

Сотрудниками Госплана, Совета по изучению производительных сил и других научных организаций неоднократно ставился вопрос о реформировании государственно-территориального деления на базе экономического. Идеи единства административного и экономического управления нашли отражение в новой Конституции: местные Советы должны были обеспечивать на подведомственных территориях «комплексное экономическое и социальное развитие»[22]. В рамках существующих экономических районов осуществлялись программы регионального развития, именно на них ориентировались «решения партии и правительства по хозяйственным вопросам». Кстати, сетка районов была уточнена в 1982 г., причем уточнение касалось РСФСР: Северо-запад оказался разделен на Северо-запад и Север (в результате численность районов на территории России достигла 11)[23].

В экономическом районировании виделась и альтернатива национально-территориальному устройству. В руководстве страны наиболее влиятельным сторонником такого рода преобразования был Ю.В. Андропов. Став главой партии и государства, он дал группе своих советников поручение представить соображения «об организации… штатов на основе численности населения, производственной целесообразности, и чтобы образующая нация была погашена». Однако выработанный проект, предполагавший создание на территории СССР 41 штата вместо 15 союзных республик, не получил воплощения вследствие тяжелой болезни и скорой смерти его инициатора[24].

Концентрация на вопросах экономического районирования имела свои положительные стороны (они касались прежде всего сферы исследований в области экономической географии), однако в целом свидетельствовала о кризисе подходов к проблеме территориальной организации страны. Фактически все многообразие региональной политики оказалось подменено решением узконаправленной задачи «размещения производительных сил», которая игнорировала специфику, интересы и потребности не только отдельных АТЕ, но и целых регионов. Парадокс, но значение собственно экономических районов в этих условиях даже снизилось: они использовались в преподавании, для сбора статистических данных, для «вспомогательного» планирования в территориальном разрезе. Но хозяйственная деятельность министерств и ведомств приводила к освоению не самих районов целиком, а лишь отдельных, «приоритетных» зон в их рамках — тех самых ТПК. В результате огромные территории оказывались на периферии внимания Центра. К примеру, когда в 1985 г. в Политбюро ЦК КПСС обсуждалась задача «более рационального формирования территориально-производственных комплексов», в качестве такого «забытого» региона выделялся Дальний Восток[25].

Как показало время, именно национальный вопрос стал главной причиной распада СССР — в нем воплотилась наибольшая центробежная сила. Однако в региональной сфере начала 1990-х гг. существовали и центростремительные тенденции. И интересно, что в качестве таковой актуализировалась именно тема экономического районирования. Причем если ранее все акции в этой сфере предпринимались «сверху», т.е. центральными органами власти, то теперь инициативу перехватили «низы» — регионы. В условиях разрушения единого народнохозяйственного комплекса СССР, обострения социальной напряженности при декларируемом переходе к рыночной экономике власти областей, краев и автономий РСФСР стремились объединить усилия для стабилизации положения.

Делалось это в форме межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (МРА), которые сформировались в течение 1990—1991 гг. Их названия говорят сами за себя: Дальневосточная, Уральского экономического региона («Большой Урал»), «Сибирское соглашение», «Центральная Россия», «Северо-запад», «Черноземье», «Большая Волга» (Северо-кавказская сформировалась позже, в 1992 г.). С течением времени МРА вбирали в себя новые субъекты Федерации по принципу тяготения в рамках экономических районов. Впрочем, ассоциации оказались крупнее последних: так, «Северо-запад» включил в себя Северный и Северо-Западный, «Большая Волга» — Поволжский и Волго-Вятский, а «Сибирское соглашение» — Восточно-Сибирский и Западно-Сибирский район. Т.о., их конфигурация отсылала даже не к районам 1960-х гг., а к «госплановским» краям и областям 1920-х гг.

Формирование МРА было поддержано российским руководством. Правда, в советский период ассоциации только складывались и еще не успели проявить себя, но уже к концу 1990-х гг. со стороны как экспертного сообщества, так и политического класса зазвучали предложения о корректировке Конституции РФ с целью превращения их в основу федеративного устройства страны. Возможно, что именно они, будучи главным консолидирующим явлением в регионах, и предотвратили распад России — в отличие от Союза ССР, которому не хватило именно силы взаимного экономического тяготения регионов и республик.

В конечном итоге мы видим, что именно в СССР впервые была предпринята попытка организации территории страны на научной основе. Конечно, строгого следования науке не было, в процесс постоянно вторгались идеологические и политические мотивы, — однако факт остается фактом, и его необходимо отметить. В то же время, вряд ли можно счесть этот опыт удачным. Большевики изначально поставили перед собой крайне амбициозную задачу, для претворения которой в жизнь у них не было ни продуманной программы действий, ни достаточного количества квалифицированных кадров, ни четко обозначенной и неуклонной линии. Как только же таковая линия появилась, выяснилось, что она входит в прямое противоречие с идеей экономического районирования как основы АТД. Строгому претворению районирования в жизнь мешали и чрезвычайно сложные географические условия, обширность территории страны. Наличествовали и явные опасения возникновения центробежных тенденций на местах, из-за чего после 1920-х гг. районирование никогда не было единственным организационным подходом. Постепенно центральное руководство потеряло к нему интерес и большая работа научного сообщества в этой сфере осталась в значительной степени невостребованной.

 


[1] Ленин В.И. Сочинения. Т. 33. С. 275—276.

[2] Лужин А.В. О совершенствовании административно-территориального устройства Советского государства // Советское государство и право. 1962. № 9. С. 48—49.

[3] Тархов С.А. Изменение административно-территориального деления России в 18—20 веках // Логос. 2005. № 1. С. 75—80.

[4] Сухопара Ф.Н. Единство экономического и административного районирования в СССР // Вопросы экономического районирования СССР. М., 1957. С. 104—105.

[5] Исляев Р.А. Административно-территориальное устройство Советской России и СССР. СПб, 2002. С. 10.

[6] Сухопара Ф.Н. Указ. соч.

[7] Терентьев В.Г. Экономическая генетика. Теория и практика ее применения. М., 2003. С. 249—250.

[8] Административно-территориальное деление Союза ССР. Краткий справочник на 1 сентября 1935 г. М., 1935. С. IV.

[9] Логиновский С.Л. К новому территориальному устройству России? // Полис (Политические исследования). 1997. № 5. С. 140.

[10] Адамеску А.А. К совершенствованию территориально-организационной структуры России // Российский экономический журнал. 1993. № 10. С. 65.

[11] Колосовский Н.Н. Избранные труды. Смоленск, 2006. С. 94, 123.

[12] Лысенко В.Н. История повторяется трижды // Россия выбирает. 2000. № 19. 18 мая.

[13] Адамеску А.А. Указ. соч.

[14] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 сентября 1963 г. № 1028 «Об уточнении состава экономических районов СССР».

[15] Постановление Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Совета Министров РСФСР от 13 сентября 1961 г. № 1169 «Об экономическом районировании РСФСР и организации советов по координации и планированию в крупных экономических районах».

[16] Ведомости Верховного Совета СССР. 1963. № 6.

[17] Лужин А.В. Указ. соч. С. 51.

[18] Справочник партийного работника. Вып. 4. М., 1963. С. 115—116.

[19] Шестаков В.А. Социально-экономическая политика советского государства в 50-е — середине 60-х годов. М., 2006. С. 56—92.

[20] Шафир М.А. Административно-территориальное устройство советского государства. М., 1983. С. 139.

[21] Кибальчич О.А. Территориально-производственные комплексы // Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т. 25. М., 1976.

[22] Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977. Ст. 93.

[23] Постановление Совета Министров СССР от 19 ноября 1982 г. «Об уточнении экономического районирования».

[24] Четыре генсека. Аркадий Вольский о Брежневе, Андропове, Черненко и Горбачеве // Коммерсантъ. 2006. № 169. 12 сент.

[25] Воротников В.И. А было это так… Из дневника члена Политбюро ЦК КПСС. М., 1995. С. 68, 72, 74.

 

 




Вконтакте


Facebook


Что бы оставить комментарий, необходимо зарегистрироваться или войти на сайт


Автоматический вход Запомнить
Забыли пароль?



Апальков
Дмитрий
Игоревич

Владимир,спасибо за доклад.У меня к Вам следующий вопрос.Известны ли Вам успешные примеры АТД на научной основе? Или может быть идея АТД на на основе экономического районирования утопична в принципе?



2015-03-02
Круглов
Владимир
Николаевич

Дмитрий, это интересный вопрос, спасибо. На Западе что-то подобное начало воплощаться в 60-80-е в рамках концепции «Европы регионов», когда началось медленное стирание государственных границ и выделение своего рода экономических кластеров на сопредельных территориях разных государств. Но там до какого-то конкретного плана не дошли до сих пор. И, к тому же, эта концепция не то чтобы стопроцентно успешна, ей мешают многие факторы политического, прежде всего, характера. В СССР большевики изначально декларировали строгую научную обоснованность своих мероприятий. Это интересный момент - распространённое тогда упование на науку как на панацею от всех бед и проблем, такой идеализм, своего рода. «Правильная» организация территории страны должна была стать подтверждением «силы науки» (и коммунистической идеологии, конечно, а также социалистического способа хозяйствования). Но и здесь в дело вступили политические факторы. Т.е. да, я склонен согласиться с тем, что идея районирования в значительной мере утопична - она игнорирует многие условиях и явления (тот же национальный вопрос), к тому же создаёт экономическую базу для дезинтеграции территории страны. Но научное сообщество вообще очень любит такие утопичные концепции порождать :о) Р.S. Кстати, из текста, увы, не видно, но идея экономического районирования родилась ещё в начале XX века в Российской империи. Большевики просто получили возможность её воплотить.



2015-03-07