• Главная 
• Совет молодых ученых ИРИ РАН 
• О школе-конференции
  • Оргкомитет
  • Программы
  • Отчеты
• Информационное письмо
• Заявки 
• Доклады 
• Архив
  • 2012
  • 2013
  • 2015

Круглов Владимир Николаевич "Экономическое районирование как одна из форм организации территории РСФСР: опыт, проблемы, итоги (1920-е — начало 1990-х гг.)"

научный сотрудник Института российской истории РАН

Образование СССР формально завершило объединение под властью большевиков большей части территории бывшей Российской империи. Предстояло перейти к решению задачи создания нового административно-территориального деления (АТД). Необходимость этого была постулирована большевиками практически сразу после прихода к власти, уже в декабре 1917 г., а в конце 1919 г. началась подготовительная работа — причем подчеркивалось, что проводиться она должна на строго научных основаниях[1]. Для работы над проектом создавалась Комиссия по районированию России, деятельность которой проходила в связке с Административной комиссией ВЦИК и Госпланом. Как таковой, их проект деления территории страны на районы (т.н. районирования) напрямую увязывался с осуществлением амбициозного плана ГОЭЛРО. Т.е. будущее устройство страны должно было быть подчинено, прежде всего, задаче восстановления народного хозяйства и развития производительных сил. Лениным специально формулировалось требование «учета хозяйственных условий, климатических, бытовых, условий получения топлива, местной промышленности и т.д.»[2]

Проект районирования советской России был обнародован в 1922 г., а в 1923 г. началась работа по его претворению в жизнь, которая продлилась до 1929 г. Главной задачей стала повсеместная замена прежнего, трехступенчатого устройства (по нисходящей: губерния → уезд → волость) на новое, предложенное специалистами Госплана: область → округ → район. Однако это не было простое переименование звеньев. Административные единицы (области) одновременно становились одновременно и экономическими, а округ и район — их территориальными хозяйственными звеньями. Таким образом, совмещались функции политического и экономического управления.

В результате районирования к 1929 г. Российская Федерация состояла из 23 субъектов. Это, прежде всего, «госплановские» области (Ленинградская, Западная, Московская, Ивановская промышленная, Центрально-Черноземная, Уральская) и края (Северный, Нижегородский, Средне-Волжский, Нижневолжский, Северо-кавказский, Сибирский, Дальневосточный). Края отличались от областей тем, что в их состав, наряду с «русскими» территориями, входили национальные автономии, а их внешние границы были одновременно частью государственной границы Союза[3].

Это была первая попытка организации территории страны на научной основе. Причем, по мнению специалистов, первая не только в российской, но и в мировой истории. Отмечается новаторство идеи совмещения экономического и административного аспектов[4]. Реформа видится «реальной попыткой разделения функций управления между центральными и региональными органами, реальной попыткой децентрализации управления»[5], наделения регионов широкой самостоятельностью в хозяйственных вопросах. И именно созданные в ходе данной реформы административно-хозяйственные районы послужили базой для территориального планирования развития экономики в дальнейшем[6].

Однако быстро выяснилось, что получившееся в результате устройство не отвечает задачам политического управления: новые области и края отличались огромными масштабами, что в условиях плохого состояния инфраструктуры и проблем с комплектованием управленческого аппарата затрудняло повседневное ведение дел на местах. Кроме того, организованные на основе экономических расчетов, обладавшие серьезной ресурсной базой и промышленным потенциалом, территории неизбежно стимулировали амбициозность их руководителей. Это, в свою очередь, вызывало беспокойство высшего руководства: чрезмерный рост их влияния и авторитета создавал явную угрозу целостности страны. Наконец, устройство на основе экономических районов вступило в противоречие с нарастающей ведомственностью, централизованным отраслевым принципом управления народным хозяйством (т.е. через систему союзных наркоматов и объединений)[7]. Последнее считалось наиболее соответствующим потребностям оперативного и эффективного проведения курса на индустриализацию и коллективизацию.

Все это предопределило достаточно резкую смену вектора преобразований. Области начали подвергаться разукрупнению. Задачей провозглашалось «максимально обеспечить оперативность и конкретность в административно-хозяйственном управлении»[8], хотя, по мнению некоторых исследователей, «под новыми лозунгами осуществлялся старый принцип: “разделяй и властвуй”. Сознательно и целеустремленно страну делили на мелкие единицы, не способные существовать самостоятельно, без опеки центра»[9].

Впрочем, идея экономического районирования не исчезла. В конце 1930-х гг. в структурах Госплана оформляется проект комплексного развития крупных экономических районов — некоторые специалисты считают его своего рода реакцией на дробление «госплановских» областей[10]. Эта макрорегиональная концепция получила поддержку руководства страны и оказалась отражена в принятом на XVIII съезде ВКП(б) третьем плане хозяйственного устройства — с его помощью предполагалось решить проблему производственно-территориальных отношений[11]. В 1939—1940 гг. плановики и сотрудники Академии наук СССР провели работу по группировке территории страны в 13 основных экономических районов. С ориентацией на них отныне предполагалось планировать развитие народного хозяйства. Однако война и длительный восстановительный период помешали практическому применению данной разработки.

Возрождение идеи организации территории страны на научных основаниях приходится на вторую половину 1950-х гг. В ходе «реформы управления народным хозяйством» (1957 г.) подверглись упразднению отраслевые министерства, бывшие причиной ликвидации результатов районирования в 1930-е гг. Территорию СССР разделили на 105 экономических административных районов, из которых 70 пришлись на РСФСР[12]. В них вошли одна или несколько соседствующих административно-территориальных единиц, представлявших собой единый хозяйственный комплекс. Однако на сей раз районирование не заменяло уже существующее АТД. Оно действовало параллельно ему, будучи призвано обеспечить комплексный подход к хозяйственному развитию территорий.

Идея экономических районов возродилась в 1961 г., когда по предложению Госплана СССР была утверждена новая сетка, включавшая в себя 17 районов. Основой для нее послужили в том числе и наработки конца 1930-х гг.: так, около половины новых районов — расположенных преимущественно на востоке — были сформированы именно тогда[13]. В 1963 г. сетка была уточнена, численность районов выросла до 18[14]. Территория РСФСР делилась на 10 экономических районов (Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный)[15]. Однако они были сформированы строго в границах уже существующих республик, так что экономическая составляющая в данном случае все же отступила перед административно-политическими соображениями. Больше того, такая жесткая увязка районирования с границами ССР ставила барьер межрегиональной интеграции на пространстве Союза и скорее способствовала размежеванию республик, нежели их сплочению в рамках единого государства.

Вскоре подверглась укрупнению система экономических административных районов: на рубеже 1962—1963 гг. на базе нескольких таковых сформированы более крупные единицы. В результате численность районов по СССР сократилось более чем вдвое (со 105 до 43), в РСФСР — с 70 до 24-х[16]. Процесс укрупнения был запущен Н.С. Хрущевым, который заявил, что «сложившееся к настоящему моменту административное деление утратило свое прежнее значение» и что «задача обеспечения высококвалифицированного оперативного руководства… требует укрупнения административных районов»[17]. Эти установки прямо вытекали из содержавшегося в новой Программе КПСС (1961 г.) положения о том, что «границы между союзными республиками в пределах СССР все более теряют свое былое значение, поскольку все нации равноправны, их жизнь строится на единой социалистической основе… все они объединены общими жизненными интересами в одну семью и совместно идут к единой цели — коммунизму»[18].

Таким образом, заявлялась возможность пересмотра принципов АТД советского государства. Причем наиболее вероятным при таком обороте дел представляется именно возвращение к районированию образца 1920-х гг. как основе нового регионального устройства СССР. Такая мера соответствовала бы духу периода «коммунистического реформизма» с его лозунгами возвращения к «ленинскому наследию»[19]. Однако после отстранения Хрущева осенью 1964 г. началось свертывание его хозяйственной реформы, а том числе было принято решение о возвращении к отраслевому принципу управления народным хозяйством СССР. Экономические административные районы прекратили свое существование.

Новый подъем интереса к научной организации территории страны происходит в 1970-е гг., когда особую остроту приобрели проблемы интенсификации экономики, а также реализации программ адресной поддержки отдельных регионов (Нечерноземье, Крайний Север, Западная Сибирь). Представителям научного сообщества именно районирование виделось наиболее предпочтительным способом решения многочисленных трудностей: «…настало время для того, чтобы существующее административно-территориальное устройство в большей степени основывалось на экономическом районировании, а последнее строилось на объективной научной базе»[20]. В лексику официальных документов партийных и государственных органов из арсенала экономической географии перекочевало понятие «территориально-производственный комплекс» (ТПК): совокупность расположенных рядом друг с другом взаимосвязанных производств. Причем в решениях XXIV и XXV съездов КПСС (1971 и 1975 гг.) указывались некоторые уже сформированные комплексы, обращалось внимание на «прогрессивность процесса территориально-производственного комплексирования в стране»[21].

Сотрудниками Госплана, Совета по изучению производительных сил и других научных организаций неоднократно ставился вопрос о реформировании государственно-территориального деления на базе экономического. Идеи единства административного и экономического управления нашли отражение в новой Конституции: местные Советы должны были обеспечивать на подведомственных территориях «комплексное экономическое и социальное развитие»[22]. В рамках существующих экономических районов осуществлялись программы регионального развития, именно на них ориентировались «решения партии и правительства по хозяйственным вопросам». Кстати, сетка районов была уточнена в 1982 г., причем уточнение касалось РСФСР: Северо-запад оказался разделен на Северо-запад и Север (в результате численность районов на территории России достигла 11)[23].

В экономическом районировании виделась и альтернатива национально-территориальному устройству. В руководстве страны наиболее влиятельным сторонником такого рода преобразования был Ю.В. Андропов. Став главой партии и государства, он дал группе своих советников поручение представить соображения «об организации… штатов на основе численности населения, производственной целесообразности, и чтобы образующая нация была погашена». Однако выработанный проект, предполагавший создание на территории СССР 41 штата вместо 15 союзных республик, не получил воплощения вследствие тяжелой болезни и скорой смерти его инициатора[24].

Концентрация на вопросах экономического районирования имела свои положительные стороны (они касались прежде всего сферы исследований в области экономической географии), однако в целом свидетельствовала о кризисе подходов к проблеме территориальной организации страны. Фактически все многообразие региональной политики оказалось подменено решением узконаправленной задачи «размещения производительных сил», которая игнорировала специфику, интересы и потребности не только отдельных АТЕ, но и целых регионов. Парадокс, но значение собственно экономических районов в этих условиях даже снизилось: они использовались в преподавании, для сбора статистических данных, для «вспомогательного» планирования в территориальном разрезе. Но хозяйственная деятельность министерств и ведомств приводила к освоению не самих районов целиком, а лишь отдельных, «приоритетных» зон в их рамках — тех самых ТПК. В результате огромные территории оказывались на периферии внимания Центра. К примеру, когда в 1985 г. в Политбюро ЦК КПСС обсуждалась задача «более рационального формирования территориально-производственных комплексов», в качестве такого «забытого» региона выделялся Дальний Восток[25].

Как показало время, именно национальный вопрос стал главной причиной распада СССР — в нем воплотилась наибольшая центробежная сила. Однако в региональной сфере начала 1990-х гг. существовали и центростремительные тенденции. И интересно, что в качестве таковой актуализировалась именно тема экономического районирования. Причем если ранее все акции в этой сфере предпринимались «сверху», т.е. центральными органами власти, то теперь инициативу перехватили «низы» — регионы. В условиях разрушения единого народнохозяйственного комплекса СССР, обострения социальной напряженности при декларируемом переходе к рыночной экономике власти областей, краев и автономий РСФСР стремились объединить усилия для стабилизации положения.

Делалось это в форме межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (МРА), которые сформировались в течение 1990—1991 гг. Их названия говорят сами за себя: Дальневосточная, Уральского экономического региона («Большой Урал»), «Сибирское соглашение», «Центральная Россия», «Северо-запад», «Черноземье», «Большая Волга» (Северо-кавказская сформировалась позже, в 1992 г.). С течением времени МРА вбирали в себя новые субъекты Федерации по принципу тяготения в рамках экономических районов. Впрочем, ассоциации оказались крупнее последних: так, «Северо-запад» включил в себя Северный и Северо-Западный, «Большая Волга» — Поволжский и Волго-Вятский, а «Сибирское соглашение» — Восточно-Сибирский и Западно-Сибирский район. Т.о., их конфигурация отсылала даже не к районам 1960-х гг., а к «госплановским» краям и областям 1920-х гг.

Формирование МРА было поддержано российским руководством. Правда, в советский период ассоциации только складывались и еще не успели проявить себя, но уже к концу 1990-х гг. со стороны как экспертного сообщества, так и политического класса зазвучали предложения о корректировке Конституции РФ с целью превращения их в основу федеративного устройства страны. Возможно, что именно они, будучи главным консолидирующим явлением в регионах, и предотвратили распад России — в отличие от Союза ССР, которому не хватило именно силы взаимного экономического тяготения регионов и республик.

В конечном итоге мы видим, что именно в СССР впервые была предпринята попытка организации территории страны на научной основе. Конечно, строгого следования науке не было, в процесс постоянно вторгались идеологические и политические мотивы, — однако факт остается фактом, и его необходимо отметить. В то же время, вряд ли можно счесть этот опыт удачным. Большевики изначально поставили перед собой крайне амбициозную задачу, для претворения которой в жизнь у них не было ни продуманной программы действий, ни достаточного количества квалифицированных кадров, ни четко обозначенной и неуклонной линии. Как только же таковая линия появилась, выяснилось, что она входит в прямое противоречие с идеей экономического районирования как основы АТД. Строгому претворению районирования в жизнь мешали и чрезвычайно сложные географические условия, обширность территории страны. Наличествовали и явные опасения возникновения центробежных тенденций на местах, из-за чего после 1920-х гг. районирование никогда не было единственным организационным подходом. Постепенно центральное руководство потеряло к нему интерес и большая работа научного сообщества в этой сфере осталась в значительной степени невостребованной.

Вконтакте

Facebook

Что бы оставить комментарий, необходимо зарегистрироваться или войти на сайт