Кириллова Елена Анатольевна "Власть и жилищное самоуправление: завершающий период нэпа (по материалам Ленинграда)"


соискатель, РГПУ им. Герцена

 

Новая экономическая политика способствовала появлению в Советской России новой формы управления жильём горожанами – жилищных кооперативов, которые сначала назывались жилищными товариществами, а позже – жилищно-арендными кооперативными товариществами (Жактами). Органы городской власти оказались не в состоянии поддерживать муниципализированный жилой фонд в порядке, поэтому отказывались от своей монополии на управление жильём и передавали заботу о нём самим жильцам.

Уставы жилищных товариществ издавались местными органами власти, в Петрограде устав был опубликован 31 декабря 1921 г.[i] Жилтоварищества создавались жильцами, которые получали свой дом в бесплатную аренду, становились коллективным арендатором, брали на себя обязанности по содержанию дома. Члены жилтоварищества выбирали правление из трёх членов, которое непосредственно занималось решением всех вопросов и было подотчётно общему собранию. Жилтовариществам были предоставлены обширные права и обязанности, отличавшиеся от таковых домовладельца только невозможностью проводить сделки купли-продажи с недвижимостью.

При этом жилтоварищества подчинялись органу управления городским хозяйством – Отделу коммунального хозяйства (Откомхозу), который входил в структуру исполкома Петросовета. В Откомхозе непосредственно жилтовариществами руководили районные подотделы недвижимых имуществ (жилотделы). Жилотделы контролировали социальный состав правлений, стремясь не допустить в них засилья буржуазных элементов, которые станут проводить политику не в интересах трудящихся масс. Однако добиться «правильного» состава правлений жилотделам так и не удалось, партийные и советские органы власти постоянно высказывали озабоченность по поводу работы в правлениях чуждых Советской власти элементов.[ii] У городских властей не было достаточных организационных структур, чтобы заставить жилтоварищества проводить классовую политику в сфере жилья, особенно это касалось распределения жилплощади – главного права жилтовариществ.

Жилая площадь в домах жилтовариществ предназначалась в первую очередь для самих жильцов, если желающих улучшить жилищные условия в доме не находилось, то можно было взять в дом нового жильца, вывесив объявление. В этом случае правление могло выбрать наиболее платежеспособного претендента. Обычной практикой в годы нэпа было требовать платы за право въехать в дом – «въездных» денег. Такая плата нигде не фиксировалась, она была незаконна, но она взималась, хотя органы городской власти безуспешно пытались бороться с этим.[iii] В сфере распределения жилья в городах в годы нэпа были широко распространены рыночные отношения; жильё, принадлежавшее городу, передавалось за деньги выезжавшим жильцом новому в обход правления, фактически продавалось, хотя при этом создавалась видимость соблюдения закона.

Финансовую самостоятельность жилтовариществ, а затем Жактов ограничивали нормы квартирной платы, утверждаемые исполкомом Ленсовета. Тарифы определялись социальным положением жильцов, квартплата взималась дифференцировано, в зависимости от категории плательщика. Для этого была создана новая классификация социальных групп, действительная только для периода нэпа: рабочие, зарегистрированные безработные, члены семей красноармейцев платили по низшей ставке, зато лица, живущие на нетрудовые доходы (торговцы, владельцы предприятий), лица свободных профессий (фотографы, врачи, адвокаты, имевшие свою практику), ремесленники-кустари должны были платить больше. При такой системе оплаты жилья правлениям было выгоднее отдавать жилые помещения лицам, платившим по высшим ставкам, поскольку это служило пополнению домовой кассы. Проведение жилищной политики в интересах пролетарского населения становилось в таких условиях непростой задачей.

В 1924 г. в Ленинграде насчитывалось 7635 жилтовариществ, в управлении которых находились три четверти жилого фонда.[iv] В большинстве своём жилтоварищества развернули активную деятельность по управлению домами и проведению в них ремонта.

По декрету ВЦИК и СНК СССР «О жилищной кооперации» от 19 августа 1924 г.[v] на смену жилищным товариществам пришли жилищно-арендные кооперативные товарищества (Жакты), которые действовали на основе единого для всей страны устава. С конца 1925 г. большая часть домов Ленинграда перешла в управление Жактов, которые пользовались, по уставу, гораздо большей хозяйственной самостоятельностью, чем жилтоварищества. Жакты объявлялись свободными от опёки жилотделов, действовали на основе договора с ними, являлись самостоятельными хозяйственными и юридическими лицами. Жакты становились полноправными арендаторами своего жилого дома у жилищного отдела и платили арендную плату, как все арендаторы. Между тем они по-прежнему должны были проводить ремонт в своём доме и нести другие обязанности домовладельца (платить налоги).

Далее по материалам Ленинграда рассмотрим, как провозглашенная самостоятельность Жактов была реализована на практике.

Жакты города были объединены в Ленинградский Жилищный союз (или Союз жилищных товариществ, Жилсоюз) – общественную организацию, призванную помогать жилкооперативам консультациями, денежными ссудами, продажей стройматериалов. Создан Жилсоюз был в январе 1922 г. группой членов правлений жилтовариществ с целью добровольного объединения жилтовариществ, то есть инициатива образования такого союза шла действительно снизу. Но Откомхоз объединение жилтовариществ вскоре поставил под свой контроль, сменив его руководство, сделав его проводником «классово-правильной» жилищной политики.[vi] А.Ю. Давыдов указывает в своей монографии, что 1927 год стал переломным в деятельности жилищно-арендной кооперации, это связано с оформлением партийного руководства Жилсоюза к этому году, которое установило прочные связи с партячейками Жактов. Совместно они принялись за «чистку» состава правлений.[vii] Во II половине 1920-х годов Жилсоюз руководил деятельностью Жактов, стоял на страже интересов пролетариата.

Жакты больше не подчинялись жилотделам, но контроль над работой жилкооперативов необходимо было осуществлять «изнутри» – путём организации в них партийных ячеек, объединявших коммунистов дома. По замыслу партийно-советских властей города, члены партячеек должны были проводить свои заседания, обсуждать проблемы дома и предлагать свои решения на общих собраниях жильцов дома, а также наблюдать за деятельностью правлений, не допуская отступлений от правильной классовой линии. Образованы такие фракции были уже в жилтовариществах с 1922 г. Коммунисты, жившие в домах жилтовариществ, должны были устраивать свои собрания перед выборами правления жилтовариществ, для того, чтобы проводить «нашу жилищную политику».[viii] Членам партийных ячеек следовало также занять руководящие посты в правлениях, взяв полностью в свои руки всю работу по управлению домом. Но этого добиться так и не удалось: члены партии в правлениях жилтовариществ, а потом Жактов по всему городу составляли не более 15 % (и в 1923 г. и в 1930 г.)[ix]

Во II половине 1920-х гг. в жилищной сфере Ленинграда произошли значительные изменения, которые повлияли на деятельность домового самоуправления. С 1927 г. городскими властями была организована кампания по укрупнению Жактов: несколько соседних домов объединялись в один Жакт, выбирали общее правление. Эта мера объяснялась необходимостью превращения Жактов в более крупные финансовые единицы, способные общими усилиями проводить масштабные ремонтные работы. Объединение должно было вести к улучшению форм домового хозяйствования и форм общежития.[x] На самом деле, укрупнение проводилось с целью «чистки» правлений Жактов от «буржуазных элементов», которые стремились предотвратить заселение «своих» домов нежелательными жильцами, спекулировали пустовавшими и освободившимися квартирами, отдавали предпочтение при заселении нетрудовым элементам.[xi]

Динамика укрупнения выглядела так:

на январь 1928 г. насчитывалось 6238 Жактов

на январь 1929 г. – 3870

на январь 1930 г. – 2105

на декабрь 1930 г. – 1152.[xii]

В 1930 г. такое укрупнение считалось положительным процессом, позволившим улучшить положение дел в правлениях: изгнать из них традиционное кумовство, семейственность, растраты, происходившие от верховодства «бывших» людей в правлениях.[xiii] Таким образом, укрупнение Жактов проводилось с целью усиления контроля над социальным составом правлений.

В 1931 г. городские власти вынуждены были признать, что положительный эффект от укрупнения Жактов был минимальным, в то время, как отрицательные стороны были многочисленны. В первую очередь, укрупнение означало, что одно правление имело в своём управлении не один дом, а несколько; надзор над состоянием домов снижался – это уже не было заинтересованное хозяйствование самих жильцов в своём доме. Как органам городского хозяйства было легче уследить за меньшим числом правлений, так правлению было сложнее уследить за большим количеством домов. Процесс укрупнения доходил до такой степени, что некоторые Жакты объединяли несколько тысяч жильцов, то есть по численности приближались к небольшим городам.

Укрупнение Жактов решено было свернуть, теперь необходимо было принимать меры для «ликвидации обезлички, безответственности в эксплуатации жилого фонда».[xiv] Исполком Ленсовета издал соответствующее постановление 16 марта 1932 г., была проведена обратная кампания по разукрупнению Жактов.

С ужесточением жилищного кризиса в городе во II половине 1920-х гг. городские власти не могли больше терпеть прежнюю свободу в сфере распределения жилья, где действовали рыночные отношения. В 1929 г. под нажимом Москвы в Ленинграде был ликвидирован институт квартирохозяев (квартиронанимателей), которые снимали в домах Жактов квартиры и могли сдавать жилплощадь в своих квартирах по собственному усмотрению. Квартирохозяева не являлись арендаторами квартир – в аренду сдавались только небольшие деревянные дома или флигели, обычно требовавшие ремонта, с арендаторами заключался договор об аренде, расторгнуть который можно было только по суду. Квартирохозяева получали свои права по соглашению с правлением Жакта, они назначались правлением для поддержания порядка в квартирах и своевременного внесения собираемой с жильцов квартплаты. Квартирохозяева с их правами были специфическим петроградским-ленинградским институтом, они появились по традиции из дореволюционных хозяев квартир (которые тоже не были хозяевами, а съёмщиками). Такой институт не предусматривался уставом Жактов. Квартирохозяева, пуская в квартиры жильцов, подбирали либо социально близких себе, либо наиболее платёжеспособных. Жилая площадь во II половине 1920-х гг. становилась всё дефицитнее в условиях большого наплыва населения в Ленинград при увеличении промышленного производства. Население Ленинграда увеличилось с 1,6 млн в 1926 г. до 2 млн человек в 1930 г. Квартиронаниматели имели в своём распоряжении жилую площадь, которая требовалась для представителей социально близких Советской власти слоёв.

С 1 июля 1929 г. обязательным постановлением исполкома Ленсовета институт квартиронанимателей ликвидировался, вместо них домоуправления в квартирах назначали ответственных квартиросъёмщиков, которые отвечали за порядок в квартирах. При этом право заселения освобождавшихся в квартирах комнат переходило домоуправлениям.[xv] Поэтому нельзя утверждать, что нэп в жилищной сфере заканчивается в 1929 г., с ликвидацией института квартирохозяев. Органы домового самоуправления продолжали выполнять свои обязанности.

1929 год был знаменателен другим законодательным актом – о выселении из муниципального жилого фонда лиц, живущих на нетрудовые доходы (нэпманов), а также бывших домовладельцев. Причём здесь постановление президиума Ленсовета (6 марта) опередило постановление ВЦИК и СНК (от 8 апреля).[xvi] Такая мера мотивировалась тем, что городской жилой фонд должен обслуживать только трудовое население. Жилая площадь выселенных нетрудовых элементов поступала в распоряжение жилотделов, что являлось ограничением прав Жактов в вопросе распределения жилплощади.

Меры ленинградских властей в жилищной сфере были противоречивы, непродуманны, но подчинены главной цели – освободить жилую площадь для увеличившегося населения города, обеспечить жильём которое Советская власть не могла. Таким образом, ликвидация рыночных отношений в сфере жилья происходила не столько по идеологическим мотивам, сколько из чисто практических причин – из-за недостатка жилой площади в городе. Итогом такой политики стало лишенение Жактов права распределять жилую площадь. Распределение жилплощади сосредоточилось в жилищных отделах исполкомов, где на учёте находилась вся свободная жилая площадь, при исполкомах возникла очередь на получение жилья.

Со II половины 1920-х гг. органы Советской власти всё жестче вмешивались в деятельность Жактов, урезая их права своими постановлениями. Причём, эти постановления касались не всегда деятельности Жактов, так, введение в 1932 г. паспортов для горожан со строгой регистрацией по месту жительства ограничило мобильность населения и одновременно уничтожило рыночные отношения в жилищной сфере. Таким образом, элементы самодеятельности в работе Жактов постепенно заглушались. В 1930-е годы Жакты уже не являлись органами самоуправления жильцов, а превратились в органы управления домовым хозяйством, подчинённые Жилсоюзу, встроенному в структуру Советской власти. Жакты просуществовали до 1937 г., когда были упразднены постановлением BЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах».[xvii]

 


[i] Нормальный устав Жилищного Товарищества. // Вестник Петросовета. 1921. 31 дек.

[ii] Кириллова Е.А. Петроградские жилтоварищества в начале 1920-х гг.: организация, состав и «классовая линия» городских властей. // Новый исторический вестник. 2013. № 3(37). С. 72-97. 

[iii] О порядке передачи квартиронанимателями и домовой администрацией жилых помещений. // Вестник Петросовета. 1922. 27 сент.

[iv] Филиппов Н. Союз жилищных товариществ и его задачи. // Жилищное дело. 1924. № 1. С. 12.

[v] Собрание Законов и Постановлений Рабоче-крестьянского Правительства СССР (СЗ СССР). 1924. № 5. Ст. 60.

[vi] Жилищный справочник. 1925. / Под ред. Угольникова М.И. – Л., 1925. С. 382.

[vii] Давыдов А.Ю. Кооператоры советского города в годы нэпа: Между «военным коммунизмом» и социалистической реконструкцией. – СПб., 2011. С. 151.  

[viii] ЦГА СПб. Ф. 3178. Оп. 31. Д. 2. Л. 67.

[ix] Жилищное дело. 1925. № 6. С. 42; ЦГА ИПД. Ф. 2483. Оп. 1. Д. 10. Л. 2 об.

[x] Пыжов Н. Советский город. – М., 1927. С. 41.

[xi] Очерки истории Ленинграда: Т.4. – М.-Л., 1964. C. 495.

[xii] Огуз А., Плоткин Б. Жилищное хозяйство Ленинграда. – Л., 1931. С. 41.

[xiii] Там же.

[xiv] За образцовое жилищное хозяйство Ленинграда: сб-к материалов по по агит-массовой работе в проведении разукрупнения и отчетно-перевыборной кампании жактов. / Сост. И.Кутайсов. – Л., 1932. С. 8.

[xv] Об упразднении института квартиронанимателей в гор. Ленинграде. // Вестник Ленсовета. 1929. 26 июня.

[xvi] Вестник Ленсовета. 1929. 6 марта; Там же. 11 мая.  

[xvii] СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314. 

 




Вконтакте


Facebook


Что бы оставить комментарий, необходимо зарегистрироваться или войти на сайт


Автоматический вход Запомнить
Забыли пароль?



Апальков
Дмитрий
Игоревич

Спасибо за доклад, Елена. У меня к Вам следующие вопросы: Существовала ли какая-то норма по количеству жильцов на квадратный метр? И как дорого обходилась аренда и квартплата за квадратный метр жилья?



2015-03-02
Кириллова
Елена
Анатольевна

Дмитрий, спасибо за вопрос. Норма жилой площади на жильца была установлена уже в первые годы Советской власти, она определялась санитарными требованиями и составляла 14 кв. м. или 28 кв. аршин по привычной мере того времени. В I половине 1920-х гг. в Петрограде эта норма не принималась во внимание из-за избытка свободной площади (население города уменьшилось на две трети с 1914 г. по 1920 г.) Нормой жилья на человека в городе по постановлению Петроисполкома установлена одна комната на взрослого и одна – на двоих детей. Это была специфика Петрограда. В Москве, не в малой степени из-за переезда всех государственных учреждений со своими служащими, ситуация была совсем иной - там давно наступил жилищный кризис и норма жилой площади на человека была определена в 16 кв. аршин (8 кв. м.) – те самые 16 аршин, которые требовал себе Шариков у профессора Преображенского в повести «Собачье сердце» Булгакова. Но при ухудшении ситуации с жильём в Ленинграде возникла необходимость вернуться к норме в квадратных метрах, она постепенно уменьшалась, так, в 1929 г. она составляла в Ленинграде 9 кв.м. на взрослого человека и 6 кв.м. на ребёнка до 16 лет. Квартирная плата в Ленинграде часто менялась, особенно в I половине 1920-гг. – из-за неустойчивого экономического положения. Плата за жильё не должна была превышать 10 % заработка рабочего – такая норма тоже существовала. В 1926 г. рабочие платили 20 копеек за кв.м, а предприниматели – 69 коп. Фактически квартплата была очень низкой, она едва покрывала расходы на содержание домов. Жакты платили не аренду, а налоги на дом (неточно выразилась в докладе), основным был налог на строение, был также налог на землю. Они постоянно увеличивались, так, налог на строение увеличился с 2 руб. до 8 руб за кв.м (в 1929 г.) Положение Жактов определялось смешением прав и обязанностей домовладельцев и арендаторов, причём, права их постоянно урезались. Если Вы имеете в виду частную аренду, когда частник брал в аренду часть дома у Жакта, то условия таких договоров оформлялись в каждом случае по-своему; по принципу: арендатор проводит сам ремонт и за это получает право распоряжаться жилплощадью на какой-то срок (3-5 лет), брать жильцов по своему усмотрению, получая с них квартплату (официально он должен был придерживаться норм оплаты жилплощади, но как происходило в реальности - трудно сказать, при дефиците жилья он мог выставлять свои условия).



2015-03-03