Глашева Зулейха Жамботовна "Становление системы административного управления на Северном Кавказе во второй половине XIX – начало XX в."
младший научный сотрудник, ФГБУН Институт гуманитарных исследований КБНЦ РАН, г. Нальчик
Процесс вхождения Северного Кавказа в политико-правовое и экономическое пространство многонациональной Российской империи характеризуется сложными интеграционными этапами. Обширные новоприобретенные территории, отличавшиеся уровнем политического, социально-экономического, правового и культурного развития, вызвали необходимость осторожного подхода к разработке и применению на практике способов, средств и методов российской административной политики.
В начале интеграционного процесса горских народов провозглашался «принцип постепенности», сочетавшийся с принципом «невмешательства» во внутренние дела горцев. Первоначально претерпела изменения система приставства, просуществовавшая почти сто лет. Приставские управления на Левом крыле Кавказской армии были упразднены. Следующим шагом стало преобразование приставских управлений и проведение административных изменений на Левом фланге Кавказской линии. С помощью института приставства царское правительство поставило под контроль внутреннюю жизнь горцев, и пыталось обеспечить лояльность горской элиты [1]. Со временем существовавшая система управления перестала удовлетворять кавказскую администрацию. Во-первых, разновременность принятия покорности небольшими обществами одного и того же народа и военные обстоятельства привели к ситуации, когда один этнос оказывался разделенным на несколько приставств. Во-вторых, к концу 50-х гг. XIX в. число приставств увеличилось. В-третьих, пристав не мог принимать участия в судебных делах [2]. Приставская система в сложной военной обстановке не способна была в случае необходимости сдерживать недовольство политикой властей.
В сентябре 1858 г. в Кавказской администрации и управлении краем произошли изменения. Указам А.И. Барятинского прежняя структура Кавказской линии была упразднена. Это было связано с тем, что к данному периоду народы центральной части Северного Кавказа уже были включены в состав Российской империи. Военные действия продолжались на Северо-Западном Кавказе против адыгских народов и на востоке против Шамиля. Война шла к концу, и было уже очевидно, что она закончится в пользу Российской империи.
Для удобства местного управления Левое крыло Кавказской армии вместо 9 приставств и 2 особых управлений горцами делилось на 4 округа: Кабардинский, Военно-Осетинский, Чеченский и Кумыкский, затем из земель, попавших в сферу влияния российской власти в 1859 г., было образовано еще два округа – Аргунский и Ичкеринский [2 С. 645-646]. На правом крыле Кавказской Армии вместо 6 приставств было образовано 4: Нижне-Прикубанское, Закубанских ногайцев, Тахтамышевское и Карачаевское. Во главе каждого из них находился пристав, назначенный из числа российских военных чиновников.
Приказом от 8 февраля 1860 г. №185 А.И. Барятинского по Кавказской армии Правое Крыло Армии было переименовано в Кубанскую область, занимавшую бассейн р. Кубани [2 С. 662], а Левое – в Терскую, занимавшую соответственно бассейн р. Терек. Пространство, расположенное к северу от Главного хребта кавказских гор, включавшее территории двух областей и Ставропольскую губернию, стало именоваться Северным Кавказом [3]. Кавказская линия, просуществовавшая более ста лет, была разделена на пять самостоятельных частей: Черноморскую линию, Правый фланг, Центр, Владикавказский военный округ и Левый фланг [2 С. 662]. Дагестан до 1860 г. входил в состав Прикаспийского края как особая административная единица.
Устанавливалось раздельное управление для гражданского, казачьего и горского населения, что послужило началом осуществления перестройки общественного и политического строя населения Северного Кавказа на гражданский лад. Бывшее Черноморское и Кавказское линейное войско было разделено на Терское и Кубанское казачье войска [2 С. 862]. В руках начальника области была сосредоточена вся полнота военной и административной (гражданской) власти на всей территории области. Остальная территория, которая раньше называлась Предкавказьем, стала именоваться Ставропольской губернией. Здесь административно-территориальное деление и управление было такое же, как и во внутренних губерниях России. Была изменена система приставских управлений: на Левом крыле Кавказской линии они были полностью упразднены, вместо них были образованы округа: Кабардинский, Военно-Осетинский, Чеченский, Кумыкский [4], прибавилось два новых округа, в горной Чечне: – Аргунский и Ичкеринский. В восточной части области возникли два отдельных наибства: Ауховское и Салатавское.
В Кубанской области вместо шести приставств было образовано четыре. С 1865 г. население было распределено по пяти военно-народным округам: Псекупский, в который вошли аулы западных черкесов по среднему течению р. Кубани и нижнему течению р. Псекупс; Лабинский, объединивший черкесов, живших по р. Лабе и Белой; Урупский, населенный черкесами, ногайцами и армянами; Зеленчукский, вошли черкесы, абазины и ногайцы, жившие по р. Зеленчук; Эльбрусский – с карачаевскими и абазинскими аулами по р. Куме и ее притокам.
В Дагестане до 60-х гг. XIX в. не существовало единой системы административного деления и управления. Решено было вначале присоединить часть Дагестана к Левому крылу Кавказской линии, часть к Прикаспийскому краю. Начало новому административному устройству Дагестана положило «Положение об управлении Дагестанской областью» от 5 апреля 1860 г. утвержденное кн. А.И. Барятинским [5]. Согласно «Положению» была создана в составе Кавказского наместничества Дагестанская область, в которую вошли бывший Прикаспийский край (без Кумыкского округа), а также дагестанская часть территории бывшего имамата Шамиля. На территории Засулакской Кумыкии был образован Кумыкский округ, включенный в Терскую область. Дагестанская область состояла из 4-х военных отделов: 1) Северный Дагестан, 2) Южный Дагестан, 3) Средний Дагестан, 4) Верхний Дагестан, а также наибства Сулакского и двух гражданских управлений: Дербентское градоначальство (состоящее из города Дербента и Улусского магала), и управление портовым городом Петровском с прилегающими к нему землями. Управление Дагестанской областью делилось на военное, ханское и гражданское. Военное управление осуществлялось в четырех округах, ханское – в пяти феодальных владениях, гражданское – в дербентском градоначальстве и в городе Порт-Петровске. В двух округах управление было смешанным. Таким образом, «Положение» от 5 апреля 1860 г, не решило до конца вопрос о создании однотипной системы административного деления в Дагестане [4 С. 279]. К 60-м гг. XIX в. в Дагестане не удалось создать однотипную систему административного деления.
Одновременно с административно-территориальными преобразованиями проходила реорганизация судебной системы, введение на северокавказских территориях горских словесных и окружных судов, руководствовавшихся в своей практике, как нормами обычного права (адата), шариата, так и нормами российского законодательства.
Административно-территориальные преобразования на Правом и Левом крыльях Кавказской линии, продиктованные условиями военного времени, проводились без учета исторически сложившихся географических границ проживания горских народов и их хозяйственных нужд. Округа были сгруппированы из разных этносов, стоящих на различных уровнях социально-экономического, правового и культурного развития.
Положение об управлении Терской областью от 29 мая 1862 г. вводило новое административно-территориальное деление области. «Положение об управлении Терской области» на момент своего принятия 29 мая 1862 г. рассматривался как временный, из-за «ещё не установившегося положения края» [6]. Сами его составители указывали, что многие его положения требовали большого развития. Неудачным нововведением вскоре после вступления в действие Положения 1862 г. было признано и разделение области на три военных отдела. «Положение» явилось очередным шагом по пути дальнейшего законодательного оформления принципов системы военно-народного управления.
Новое положение выделяло 5 групп населения, включенных в состав Терской области: Терское казачье войско, горские народы, жителей города Владикавказа, немецких колонистов и жителей военных слобод, и определило новое административное деление области. Было образовано 3 военных отдела: Западный, Средний и Восточный, которые делились на 8 округов: 1. Западный отдел включал три округа: а) Кабардинский, включавший в себя Малую, Большуюй Кабарду, и Пять горских обществ (Балкарское, Безенгийское, Хуламское, Чегемское и Уруспиевское); б) Осетинский; в) Ингушевский (Назрановский, Карабулакский, Кистинский, Цоринский, Акинский и Галгаевский. 2. Средний отдел – 3 округа: а) Чеченский (Большая и Малая), а также надтеречных и качкалыковских чеченцев; б) Аргунский (Шатоевское, Чантинское, Чаберлоевское Шароевское общества); в) Ичкерийский, состоящий только из населения Ичкерии. 3. Восточный отдел состоял из 2 округов: а) Кумыкского, с населением Кумыкской плоскости; б) Нагорный (Салатавское, Ауховское, Зиндакское общества) [7].
Российские власти заложили в 50-60-е гг. XIX в. на Северном Кавказе фундамент такой модели управления местным населением, который позволял им решать как текущие, тактические задачи управления регионом – достижения политической стабилизации в недавно завоёванном крае, так и постепенно двигаться в направлении к стратегической цели – формированию единства российской государственности [8].
Летом 1865 г. наместник высказал свои предположения относительно преобразований военно-народных управлений Терской области [9]. Предлагалось упразднить должности начальников Западного и Восточного военных отделов. Исключение составил Средний отдел, управление которым в условиях повышенной конфликтности предполагало сохранение этой должности. Все предложения главнокомандующего Кавказской Армией относительно преобразования военно-народных управлений Терской области 2 сентября 1865 г. получили утверждение военного министра. В итоге по-новому положению 1865 г. в административном отношении Терская область после упразднения Восточного и Западного отделов, делились на округа, а последние на участки, исключение составлял Средний отдел, где оставалась должность военного начальника. Бывший Западный отдел включал три округа, каждый из которых был разделен на три участка: Кабардинский с участками Баксанским, Малокабардинским и Черкесским, а с декабря 1866 г. был добавлен Горский участок. Это объяснялось необходимостью скорректировать управление горскими обществами Кабарды, находившимися вдалеке от административных центров; Осетинский с участками Дигорским, Тагауро-Куртатинским и Алагиро-Матисонским; Ингушевский с участками Назрановским и Горским, а Карабулакский участок был упразднен согласно приказа военного министра в сентябре 1865 г. Средний отдел, охватывал территорию трех округов: Чеченский, Аргунский и Ичкеринский, а также трех наибств – Ачхоевского, Чахтенского и Даринского. Бывший Восточный, делился на два округа: Кумыкский и Нагорный, и два наибства – Ауховское и Салатовское [10].
Подобные преобразования затронули и Кубанскую область, в которой начало развития системы военно-народных управлений было положено со времени окончания Кавказской войны. Огромное влияние на ход преобразований военно-народных управлений оказало переселение части горского населения области в Турцию и на плоскость к р. Кубани. Переселение горцев вызвало необходимость у руководства области задуматься относительно нового устройства управления местным населением. Переселение значительной части в Турцию привело к тому, что к середине 60-х гг. XIX в. горские народы представляли собой неоднородное в этническом плане, и разобщенное территориально население.
В связи с этим, летом 1865 г. главнокомандующим Кавказской Армией и начальником Кубанской области было внесено в военное министерство предложение о введении в области военно-окружных управлений по примеру Дагестанской и Терской областей. Предполагалось все горские народы Кубанской области включить в состав пяти округов: Эльбрусский, Зеленчукский, Урупский, Лабинскийи и Псекупский. Незначительная коррекция в сторону уменьшения коснулась штатного расписания военно-народного управления Кубанской областью [11], все остальные части нового положения остались без изменения. С внесенными изменениями проект Положения и новые штаты военно-народных управлений Кубанской области были утверждены 20 января 1866 г. [12], подтверждающий в виде временных распоряжений.
Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что «Положение об управлении Кавказской Армией» от 1 апреля 1858 г., «Инструкция для окружных начальников Левого крыла Кавказской линии» от 23 мая 1860 г., «Положение об управлении Дагестанской областью» от 5 апреля 1860 г., «Положение об управлении Терской областью» от 29 мая 1862 г., «Положение об управлении горцами Кубанской области» 20 января 1866 г. [13], разновременно принимаемые в конце 50-х начале – 60-х гг. XIX в. временные инструкции и положения постепенно формировали юридическую основу, на которой происходило становление российского административного аппарата после завершения Кавказской войны [14].
С конца 60-х гг. XIX в. начинается очередной период реформ, который в отличие от предшествующих и последующих правительственных преобразований в регионе носил наиболее интенсивный, многоплановый и либеральный характер. Менее чем за десятилетие преобразования коснулись самых различных сфер жизни местного населения. Одновременно преобразовывалось административное устройство Терской и Кубанской областей, система судебных органов власти, общественное управление в станицах и аулах, порядок управления казачьими войсками. Административные, политические преобразования совпали с социально-экономическими изменениями, крестьянской и земельной реформами.
Проект преобразований административных учреждений в Кубанской и Терской областях был доработан Указом Правительствующего Сената от 30 декабря 1869 г. Узаконенные Указом 30 декабря 1869 г. преобразования были изданы в 1870 г. под названием «Учреждение управления областей Кубанской и Терской» [15].
В административно-территориальном отношении Терская область делилась на 7 округов: Пятигорский, Владикавказский, Грозненский, Аргунский, Веденский, Кизлярский и Хасав-Юртовский. В ее состав вошел г. Георгиевск, исключенный из Ставропольской губернии. Официальное признание областного центра получил Владикавказ [16]. Кубанская область была разделена на 5 уездов: Ейский, Темрюкский, Екатеринодарский, Майкопский и Баталпашинский. Управление Терской и Кубанской областями предписывалось осуществлять на основе общего губернского учреждения и дополнявших его законоположений Российской империи.
Частые перемены в устройстве местных административных учреждений были связаны, в большей степени, условиями развивающейся быстрыми темпами гражданской жизни. С другой стороны, стремлением наместника Великого князя Михаила Николаевича перенести опыт российских реформ на Кавказский регион с целью максимального приспособления традиционных форм местного судопроизводства и системы общественной самоорганизации горских обществ к интересам Российской империи. Из названий округов исчезли этнические названия: Кабарда, Кумыкия, Осетия, Чечня, и появились названия крепостей: Грозный, Георгиевск, Владикавказ, Хасавюрт.
Основной целью административного реформирования Терской и Кубанской областей конца 60-х начала 70-х гг. XIX в. являлось постепенное устранение отличий от общеимперских административных и судебных стандартов. Фактически это должно было означать распространение на Северный Кавказ действии реформ, проведённых Александром II в основной части империи, отказ от военно-народной формы управления регионом, учреждение общегубернской системы учреждений. Изначально властями предусматривались определённые отступления от общеимперских образцов в предстоящих реформах.
В политике Российской империи на Северном Кавказе одним из самых важных направлений в 60-70-е гг. XIX в. было проведение земельной и крестьянской реформ. В рамках земельной реформы проводилось упорядочение земельных отношений, размежевание земель и наделение горцев правами пользования и владения землей. Реформа по освобождению крестьян от крепостной зависимости представляла не меньшую значимость для горских народов. Крестьянская реформа проводилась с 1867 по 1869 гг. В ее основу легли основные принципы крестьянской реформы 1861 г. с учетом местных особенностей. Судебная и административная системы были неотъемлемой частью самодержавного аппарата.
Одновременно земельная и крестьянская реформа способствовали обложению горского населения государственными податями, средства от которых шли на содержание местных нужд. С 1 января 1866 г. горские народы были обложены государственными платежами [17]. Кроме государственной подымной подати, они должны были вносить общественные сборы на содержание милиции, аульного правления, выборных должностных лиц. Из натуральных повинностей население исполняло дорожную, квартирную и подворную повинность. С 1887 г. горцы обязаны были платить воинский налог взамен воинской повинности.
В начале 80-х гг. XIX в. были предприняты шаги, направленные на упрощение и слияние кавказских учреждений с общероссийскими. 23 января 1882 г. указом императора Александра III были упразднены Кавказское наместничество и Кавказский комитет. 26 апреля 1883 г. введено в действие новое «Учреждение управления Кавказского края» [18]. Кавказский край состоял из двух частей; 1) Северного Кавказа и 2) Закавказья. В порядке общего управления, к Кавказскому краю присоединяется Закаспийская область. Северный Кавказ образуют губернии: Тифлисская, Кутаисская, Елисаветпольская, Эриванская, и Бакинская области: Дагестанская с входящим в состав Дербентским градоначальством, Карская и Батумская; округи: Черноморский и Закатальский и отдел Сухумский. Губернии делятся на уезды, а области на округа [18. С. 188-189].
21 марта 1888 г. Александр III утвердил «Учреждение управления Кубанской и Терской областей и Черноморского округа» [19]. Все коррективы, вносимые в это устройство в последующие годы, будут иметь характер отдельных указов, временных инструкций и правил. При новом административно-территориальном делении расположенные чересполосно станицы и аулы оказывались в составе разных административных управлений. Допустив административную чересполосицу, власти не смогли, однако, избежать включения в состав казачьих отделов значительных групп горского населения. Ингуши практически полностью оказались в составе Сунженского отдела. Большая и Малая Кабарда оказались в разных административных образованиях, что создавало значительные неудобства для кабардинского народа. С 1888 г. Малая Кабарда оказалась в составе Сунженского отдела [20]. В 1888 г. Веденский и Аргунский округа вошли в состав Грозненского округа взамен отошедших от него казачьих станиц.
С начала 80-х гг. XIX в. правительство взяло курс на унификацию и русификацию системы управления в национальных окраинах. Благодаря изменению этнического состава населения края, русское и казачье составляло большинство жителей Северного Кавказа, правительство восстановило ряд принципов военно-народного управления, передав основные административные функции казачьему начальству [21]. Основным содержанием новых преобразований явился переход региона в подчинение Главноначальствующего гражданской частью на Кавказе.
В соответствии с новым положением «Об учреждении управления Кубанской и Терской областями и Черноморским округом» от 21 марта 1888 г. на Северном Кавказе были проведены очередные административно-территориальные преобразования. В Кубанскую область входило семь отделов: Ейский, Темрюкский, Екатеринодарский, Майкопский, Кавказский, Лабинский и Баталпашинский которые, в свою очередь, дробились на участки и 11 полковых округа. Терская область переходила в ведение военного министерства и разделялась на три отдела: Кизлярский, Пятигорский и Сунженский и четыре округа: Нальчикский, Владикавказский, Грозненский и Хасав-Юртовский [22]. Черноморский округ, оставаясь в составе административных частей Закавказья, подчинялся в порядке управления, стоящего на степени губернского, начальнику и областным учреждениям Кубанской области [22 С. 100-101]. В 1904 г. власти в целях установления более эффективного административно-полицейского надзора в труднодоступных горных районах Чечни, пошли на выделение из Сунженского отдела ингушей в отдельный Назрановский округ, а в юго-восточной части Грозненского округа был восстановлен Веденский округ. 24 августа 1905 г. приказом по Терской области Малая Кабарда была возвращена в Нальчикский округ, потеряв при этом значительную часть своей территории [21 С. 46.]. Военно-народные округа были упразднены, уезды заменены отделами, в которых вся власть принадлежала казачьей администрации.
Российское общество того времени переживало глубокий кризис, охвативший власть и управление, экономику и социальную сферу, государственное устройство и межнациональные отношения. В это время на Северном Кавказе происходили перемены, направленные на укрепление единой государственной власти на всей территории Российской империи.
Примечание:
1. Малахова Г.Н. Становление и развитие российского государственного управления на Северном Кавказе в конце XVIII-XIX вв. Ростов-на-Дону, 2001. С. 146.
2. АКАК. Т. XII. С. 644.
3. ПСЗРИ. Собр. II. 1860. Т. XXXV. Санкт-Петербург. 1862. С. 122.
4. История народов Северного Кавказа (конец XVIII в. – 1917 г.). Т. II. М. 1988. С. 278; АКАК. Т. XII. С. 662.
5. РГВИА. Ф.38. Оп.7. Д.379. Л.214.
6. ПСЗРИ. Собр. II. 1862. Т. XXXVII. Санкт-Петербург. 1865. С. 497-502.
7. РГВИА. Ф.38. Оп.7. Д.493. Л.85.
8. МУЧУКАЕВА Л.Ш. Система управления Северным Кавказом в конце XIX – начало XX в. Дис… кан. ист. наук. Москва. 2004. С. 46.
9. РГВИА. Ф.38. Оп.7. Д.493. Л.49-53.
10. Блиева З.М. Российский бюрократический аппарат и народы Центрального Кавказа в конце XVIII – 80-е годы XIX века. Владикавказ. 2005. С. 296-297.
11. РГВИА. Ф.38. Оп.7. Д.494. Л.96-97.
12. РГВИА. Ф.38. Оп.7. Д.494. Л.82-93.
13. Тебуев Р.С., Хатуев Р.Т. Очерки истории карачаево-балкарцев. Москва-Ставрополь, 2002. С. 112.
14. Муханов В.М. Князь Александр Иванович Барятинский //Вопросы истории. 2003. №5. С. 75.
15. ПСЗРИ. Собр. II. 1869. Т. XLIV. Санкт-Петербург. 1873. С. 803-804.
16. Сборник сведений о Терской области. Вып. I. Владикавказ. 1878. С. 99.
17. РГВИА. Ф.400. Оп.1. Д.723. Л.20.
18. ПСЗРИ. Собр. III. 1883. Т. III. Санкт-Петербург. 1886. С. 187.
19. ПСЗРИ. Собр. III. 1888. Т. VIII. Санкт-Петербург. 1890. С. 97-101.
20. Административно-территориальные преобразования в Кабардино-Балкарии (история и современность) /Сборник документов. Нальчик. 2000. С. 47.
21. Гайдобурина И.Г. Становление системы административного управления на Северном Кавказе (конец XVIII – начале XX вв.). Автореф. дис… канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 22.
22. ПСЗРИ. Собр. III. 1888. Т. VIII. Санкт-Петербург. 1890. С. 100; Терский календарь на 1896 г. Вып. V. Владикавказ. 1895. С. 176.
Вконтакте
FacebookЧто бы оставить комментарий, необходимо зарегистрироваться или войти на сайт